Javni uslužbenski sistem

Javni uslužbenski sistem, to je skupna načela in druga skupna vprašanja sistema javnih uslužbencev, razen sistema plač v javnem sektorju, v Sloveniji ureja Zakon o javnih uslužbencih (ZJU). Pri sprejemanju ZJU je zakonodajalec sledil standardom, ki so se razvili v evropskem pravu in jih države članice Evropske Unije upoštevajo pri oblikovanju pravnih ureditev javnih uslužbencev. Ti standardi zahtevajo od posameznih nacionalnih ureditev, da vzpostavijo takšen sistem uprave, ki bo deloval po načelih kakovosti in učinkovitosti. Zavzemajo se za približevanje javne uprave uporabnikom z vzpostavljanjem javnega in odprtega delovanja, za smotrno organizacijo dela v upravnih organizacijah in učinkovito upravljanje s človeškimi viri, za vzpostavitev takšnega sistema, ki bo omogočal razvijanje strokovnosti kadrov in polno odgovornost pri opravljanju delovnih nalog, ter za vzpostavitev učinkovitega notranjega in zunanjega nadzora nad delovanjem sistema.

Tradicionalno opredeljevanje uslužbenskega razmerja kot enostranskega javnopravnega razmerja izhaja iz stališča, da se služba v državi ne more enačiti s službo pri zasebnem delodajalcu. Država nastopa v uslužbenskih razmerjih iz pozicije suverena, ki poleg tega, da podeljuje pooblastila za odločanje v upravnih zadevah, ureja tudi pravice in obveznosti javnih uslužbencev, ki izhajajo iz opravljanja upravne dejavnosti kot njihovega poklicnega dela.

Razvoj upravnih sistemov v zadnjih dvajsetih letih je vplival tudi na zaposlitveni režim v javni upravi. Zaradi krčenja področij, kjer je potrebna intervencijska vloga države, in umika države s posameznih področij s procesi privatizacije in deregulacije, je prišlo do izločitve velikega števila zaposlenih v javni upravi iz javnopravnega režima v zasebnopravni režim. Tudi uvajanje prilagojenih managerskih metod in tehnik, značilnih za zasebni sektor, v sistem upravljanja javnega sektorja, je vplivalo na zaposlitveni režim v javni upravi: sistem plač, uvajanje fleksibilnejših oblik zaposlovanja, struktura delavskega predstavništva in kolektivnega dogovarjanja, decentralizacija, ipd.

ZJU definira javne uslužbence kot posameznike, ki sklenejo delovno razmerje v javnem sektorju, pri čemer loči uradnike od drugih javnih uslužbencev (t. i. strokovno-tehničnih javnih uslužbencev). Funkcionarji v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti (ministri, predstojniki vladnih služb in organov v sestavi, župani) niso javni uslužbenci.

Delodajalec je pravna oseba, s katero je javni uslužbenec v delovnem razmerju. V državnem organu je to Republika Slovenija, v upravi lokalne skupnosti pa lokalna skupnost. V imenu delodajalca nastopa predstojnik, ki so mu zaupane naloge v zvezi z odločanjem o zaposlovanju in drugih zadevah upravljanja s človeškimi viri. Kadrovsko odločanje je torej v domeni upravnih managerjev, funkcionarjem pa so pridržane odločitve splošnega pomena (npr. določanje skupnih izhodišč za sistemizacijo).

Nove zaposlitve morajo biti predvidene v kadrovskih načrtih. Delovno razmerje v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti se sklepa s pogodbo o zaposlitvi, praviloma za nedoločen čas in na podlagi izvedenega javnega natečaja. Vsa delovna mesta so razvrščena na uradniška delovna mesta in strokovno-tehnična delovna mesta. Uradniki opravljajo delo v nazivu. Nazivov je šestnajst, število tipov uradniških mest pa se skrči na sedem tipov delovnih mest (referent I-IV, višji referent I-III, svetovalec I-III, višji svetovalec I-III, podsekretar, sekretar in višji sekretar) in vodstvene položaje. Tako lahko uradnik opravlja naloge na določenem delovnem mestu v enem izmed možnih nazivov (npr. na delovnem mestu referenta v nazivih referent I, referent II, referent III in referent IV), kar omogoča napredovanje v višji naziv na istem delovnem mestu.

Javnim uslužbencem je sicer dovoljeno opravljanje pridobitne dejavnosti, vendar le tiste pridobitne dejavnosti, ki niso nezdružljive z njegovim delom in niso v nasprotju s konkurenčno prepovedjo, ne vplivajo na nepristransko opravljanje dela in niso v škodo ugledu organa.

Napredovanje javnih uslužbencev je povezano z ocenjevanjem strokovnih in delovnih kvalitet zaposlenega. ZJU loči med napredovanjem v višji naziv, ki je namenjeno le uradnikom, in napredovanjem v višji plačilni razred, predvidenim tako za uradnike kot za ostale javne uslužbence. Predvideva tudi podeljevanje priznanj javnim uslužbencem, ki dosegajo pri delu izjemne uspehe in prispevajo k uspešnosti in učinkovitosti poslovanja ter ugledu organa, zmanjšanju stroškov poslovanja in skrajševanju delovnih postopkov.

Ureditev prenehanja delovnega razmerja javnih uslužbencev po ZJU se bistveno ne razlikuje od ureditve s splošnimi delovnopravnimi predpisi, ki veljajo za zaposlene v zasebnem sektorju. Posebej je urejeno prenehanje delovnega razmerja v primeru ukinitve organa in racionalizacije poslovanja (poslovni razlog).

ZJU sistematično ureja vrste strokovnih izpitov glede na razliko v zahtevnosti in obsežnosti znanj, potrebnih za opravljanje nalog na posameznem delovnem mestu. Strokovni izpit za imenovanje v naziv, za katerega je predpisana univerzitetna ali visoka strokovna izobrazba, je državni izpit iz javne uprave, za druge nazive pa strokovni upravni izpit. Za zagotavljanje strokovnosti in neodvisnosti uradnikov na najvišjih položajih ZJU ustanavlja dvanajstčlanski uradniški svet, ki skrbi za izvajanje izbire uradnikov za položaje generalnih direktorjev, generalnih sekretarjev, predstojnikov organov v sestavi ministrstev, predstojnikov vladnih služb in načelnikov upravnih enot. Poleg tega daje uradniški svet vladi in državnemu zboru mnenja o predpisih, ki urejajo uradniški sistem in položaj uradnikov, ter sprejema kodeks etike javnih uslužbencev v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti.

Načela izvrševanja javnih nalog

Načela izvrševanja javnih nalog v sistemu javnih uslužbencev so v ZJU urejena v dveh delih. V prvem delu so navedena skupna načela sistema javnih uslužbencev, v drugem delu pa tudi načela, po katerih naj bi ravnali le javni uslužbenci v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti. Ta načela je potrebno šteti med temeljne sestavine etičnega kodeksa javnih uslužbencev.

Skupna načela sistema javnih uslužbencev so:

Načelo enakopravne dostopnosti, po katerem se mora zaposlovanje javnih uslužbencev izvajati tako, da je zagotovljena enakopravna dostopnost delovnih mest za vse zainteresirane kandidate pod enakimi pogoji in tako, da je zagotovljena izbira kandidata, ki je najbolje strokovno usposobljen za opravljanje nalog na delovnem mestu.

Načelo zakonitosti zapoveduje javnim uslužbencem, da izvršujejo javne naloge na podlagi in v mejah ustave, ratificiranih in objavljenih mednarodnih pogodb, zakonov in podzakonskih predpisov.

Načelo strokovnosti tvori celoto z načelom zakonitosti in zapoveduje javnim uslužbencem, da izvršujejo javne naloge strokovno, vestno in pravočasno. Pri svojem delu morajo ravnati po pravilih stroke in se v ta namen stalno usposabljati in izpopolnjevati, pri čemer pogoje za strokovno izpopolnjevanje in usposabljanje zagotavlja delodajalec. Načelo uvaja konkurenčnost med javnimi uslužbenci in jih spodbuja k stalnemu strokovnemu izpopolnjevanju in usposabljanju, kar zagotavlja uporabnikom javnih storitev kvalitetnejše obravnavanje.

Načelo častnega ravnanja, po katerem mora javni uslužbenec ravnati pri izvrševanju javnih nalog častno, v skladu s pravili poklicne etike, zagotavlja uporabnikom spoštljivejše obravnavanje.

Načelo zaupnosti zapoveduje javnim uslužbencem varovanje tajnih podatkov, ne glede na to, kako so jih izvedeli. Načelo je izvedeno iz narave izvrševanja nalog v javnem interesu ter iz standarda lojalnosti zaposlenih do delodajalca.

Načelo odgovornosti za rezultate sili javne uslužbence, da kvalitetno, hitro in učinkovito izvršujejo zaupane javne naloge, in vzpostavlja odgovornost za rezultate njihovega dela.

Načelo dobrega gospodarjenja uvaja tudi na področje javne uprave princip dobrega gospodarjenja, ki je značilen za zasebni sektor. Javni uslužbenec mora gospodarno in učinkovito uporabljati javna sredstva, s ciljem doseganja najboljših rezultatov ob enakih stroških oziroma enakih rezultatov ob najnižjih stroških.

Načelo varovanja poklicnih interesov izhaja iz neodvisnega delovnega statusa javnega uslužbenca in ga ščiti pred vsakršnimi posegi v njegovo delo, ki je opravljeno v skladu s predpisi. Tako mora delodajalec omogočiti plačano pravno pomoč javnemu uslužbencu ali nekdanjemu javnemu uslužbencu, zoper katerega je uveden kazenski ali odškodninski postopek pri izvrševanju javnih nalog, če oceni, da so bile te javne naloge izvršene zakonito in v skladu s pravicami in obveznostmi iz delovnega razmerja.

Poleg navedenih skupnih načel morajo v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti upoštevati tudi naslednja načela:

Načelo javnega natečaja zapoveduje za uradnike obvezen izbirni postopek preko javnega natečaja, razen v primerih, ko je z zakonom drugače določeno. V postopku javnega natečaja se kandidati obravnavajo enakopravno; izbira se opravi na podlagi izkazane boljše strokovne usposobljenosti. Javni natečaj zagotavlja enakopraven dostop do vseh služb v javni upravi pod enakimi pogoji in s tem preprečuje pojave kot so zveze in poznanstva, politično kadrovanje in korupcija.

Po načelu politične nevtralnosti in nepristranskosti mora uradnik izvrševati javne naloge v javno korist, politično nevtralno in nepristransko. To načelo ščiti uradnike pred nedovoljenimi posegi politike v njihov položaj in v področje njihovega strokovnega dela ter jim narekuje, da izvršujejo naloge nepristransko in v korist vseh državljanov.

Načelo kariere omogoča uradniku kariero z napredovanjem. Kariera je odvisna od strokovne usposobljenosti in drugih delovnih in strokovnih kvalitet ter od rezultatov dela in se ne uresničuje avtomatično s potekom določenega časa.

Načelo prehodnosti zagotavlja možnost, da je pod zakonsko določenimi pogoji javni uslužbenec premeščen na drugo delovno mesto v okviru organov. S tem zakon pospešuje mobilnost zaposlenih, ki je v korist tako javnih uslužbencev kot delodajalcev. Omogočena je premestitev po želji javnega uslužbenca in premestitev zaradi delovnih potreb mimo njegove volje.

Načelo varovanja poklicnih interesov, ki se vsebinsko prekriva z istoimenskim skupnim načelom sistema javnih uslužbencev, zapoveduje varstvo uradnika pred šikaniranjem, grožnjami in podobnimi ravnanji, ki ogrožajo opravljanje njegovega dela. Delodajalec mora omogočiti plačano pravno pomoč uradniku ali nekdanjemu uradniku v sodnih postopkih, ki so sproženi zoper tistega, ki je pri delu oziroma v zvezi z delom uradnika storil dejanje, s katerim je bil oškodovan uradnik ali njegov ožji družinski član; delodajalec lahko zavrne plačilo pravne pomoči, če oceni, da je postopek sprožen iz neutemeljenih razlogov. Če se v sodnem postopku uradniku stroški pravne pomoči povrnejo, jih uradnik povrne delodajalcu.

Načelo odprtosti do javnosti omogoča državljanom pridobivanje informacij o delovanju uprave in o rezultatih opravljenega dela uradnikov. S tem se priznava uporabnikom vloga neformalnega zunanjega nadzora.

Nadzor nad izvajanjem sistema

Nadzor nad izvajanjem ZJU opravljajo inšpektorji za sistem javnih uslužbencev, ki so pri svojem delu samostojni. Skrbijo za spoštovanje temeljnih načel, pravic in dolžnosti javnih uslužbencev ter tako zagotavljajo zakonito in učinkovito delovanje organa oziroma organizacije.

Z veljavnim ZJU se je delovno razmerje javnih uslužbencev tudi pri nas približalo delovnemu razmerju v zasebnem sektorju. Zakon prepušča ureditev delovnih razmerij javnih uslužbencev in pravic in dolžnosti iz delovnega razmerja delovnemu pravu (subsidiarna uporaba zakona o delovnih razmerjih) in predvideva tudi sklenitev posebnih kolektivnih pogodb. V ZJU so urejena le tista delovnopravna vprašanja, glede katerih je zaradi zavarovanja javnega interesa potreben odstop od delovnega prava in od svobode kolektivnega dogovarjanja.

Etični kodeks ministrov in državnih sekretarjev ter kodeks ravnanja javnih uslužbencev

Nova vlada je svoje najvišje funkcionarje zavezala k spoštovanju posebnega etičnega kodeksa, ki ga morajo podpisati vsi kandidati za ministre in državne sekretarje še pred svojim imenovanjem. Tako se med drugim zavežejo, da bodo delovali v skladu s temeljnimi vrednotami spoštovanja človekovega življenja in dostojanstva, svobode, poštenja, pravičnosti, solidarnosti in domoljubja. Svoje obveznosti morajo opravljati učinkovito, pošteno in prizadevno, z javnimi sredstvi pa ravnati gospodarno, tako da je z njihovo porabo dosežen čim boljši učinek.

Hkrati pa kodeks vsebuje tudi iz teh načelnih zavez izpeljane konkretne zaveze. Tako se morajo ministri in državni sekretarji izogibati obljubam in ravnanjem, ki bi zavezovali državo oziroma njene ustanove k obveznostim, ki so nedorečene, neizvedljive ali škodljive. Informacije, pridobljene v zvezi z opravljanjem funkcije, lahko uporabljajo le za službene namene, nikakor pa za osebne koristi ali koristi nepooblaščenih oseb ali institucij. V skladu z zakonom morajo zavračati zaradi funkcije ponujene usluge, privilegije in darila zase, za svoje družinske člane, sorodstvo ali kogarkoli drugega. Izogibati se morajo konfliktu interesov in v primeru, da takšen konflikt nastane ali bi lahko nastal, to takoj sporočiti predsedniku vlade oziroma nadrejenemu ministru ter upoštevati njegova navodila za odpravo konflikta.

Po novem je omejeno tudi do sedaj dovoljeno pedagoško in publicistično delo. Tako morajo ministri in državni sekretarji dosledno spoštovati omejitve in prepovedi opravljanja pridobitnih dejavnosti v času opravljanja funkcije, obseg zakonsko dovoljenih dejavnosti (pedagoške, znanstvene, raziskovalne, umetniške, kulturne, publicistične) pa omejiti do te mere, da ne bodo vplivale na kakovost in učinkovitost opravljanja funkcije, in to v vsakem primeru sporočiti predsedniku vlade oziroma nadrejenemu ministru. Odklanjati morajo vabila, da bi proti plačilu sodelovali na konferencah, posvetih in usposabljanjih z delovnega področja, na katerem opravljajo funkcijo, ali sodelovali pri izdelavi komentarjev predpisov s svojega delovnega področja in podobnih pridobitnih dejavnostih. Javnosti na zaprosilo posredujejo podatke o svojih dohodkih in premoženjskem stanju ter o morebitnih dovoljenih pridobitnih dejavnostih, ki jih opravljajo poleg funkcije. S svojim ravnanjem pa morajo pomagati preprečevati in odkrivati nepravilnosti in nezakonitosti, vključno s korupcijo in klientelizmom.

Posebej pomembna je tudi javnost dela. Zato morajo ministri in državni sekretarji javnosti odkrito, jasno in nedvoumno pojasnjevati svoja stališča o vprašanjih s svojega delovnega področja ter razloge za svoje odločitve. Javnosti pa morajo posredovati tudi vse informacije javnega značaja, s katerimi razpolagajo sami ali organi, ki jih vodijo, vključno s podatki o vseh dogodkih in stroških v zvezi z opravljanjem funkcije.

V primeru, če bi zaradi nespoštovanja ustavne prisege, nespoštovanja tega etičnega kodeksa ali zaradi nedoseganja pričakovanih delovnih rezultatov predsednik vlade in predsedniki koalicijskih strank presodili, da je nastala občutna škoda za ugled vlade ali institucije, ki jo vodi, mora takšen minister predsedniku vlade oziroma državni sekretar svojemu ministru ponuditi odstop s svoje funkcije.

Kodeks ravnanja javnih uslužbencev pa je dokument, ki velja za vse javne uslužbence. To so, kot pravi kodeks, osebe, ki so zaposlene pri državnih organih, upravah samoupravnih lokalnih skupnostih, javnih skladih, javnih agencijah in drugih osebah javnega prava, ki pretežno izvajajo upravne naloge. Sprejela ga Vlada Republike Slovenije v začetku leta 2001 na podlagi predloga Sveta Evrope.

Je sestavni del načel izvrševanja javnih nalog od trenutka, ko javni uslužbenec potrdi, da je bil z njim seznanjen, vsak javni uslužbenec pa je dolžan storiti vse potrebno, da se ravna po določbah kodeksa. Namen kodeksa je opredeliti načela opravljanja javnih nalog, po katerih se morajo ravnati javni uslužbenci, služi pa naj tudi kot pripomoček javnim uslužbencem za uresničevanje navedenih standardov.

Kodeks uvaja številne zapovedi ravnanja, ki ustrezajo liku etičnega državnega uradnika. Na prvo mesto med njimi uvršča zahtevo, da mora opravljati javni uslužbenec javne naloge na podlagi in v mejah ustave, ratificiranih in objavljenih mednarodnih pogodb, zakonov in podzakonskih predpisov, častno in v mejah kodeksa ter spoštovanja človekovega dostojanstva.

Že uvodoma smo poudarili, da je vsak javni uslužbenec dolžan ravnati v skladu s kodeksom. Zato je zelo pomembno, da je z njim dobro seznanjen. Pomembno pa je tudi, da v primeru morebitne dileme, kako ravnati v etičnem smislu, javni uslužbenec poišče pomoč pri svojem predstojniku. Vse določbe kodeksa so tudi del pogojev za zaposlitev javnega uslužbenca, njegova kršitev pa ima lahko za posledico uvedbo disciplinskega postopka zoper domnevnega kršitelja.